“兩部制熱費(fèi)”的法理根基及實(shí)踐

閱讀：3083發(fā)布時間：2013-6-8

　　工控摘要：中國自本世紀(jì)初就開始醞釀和啟動了供熱體制改革，其中核心內(nèi)容就是計(jì)量用熱。計(jì)量用熱中熱費(fèi)的結(jié)算方式與以往按面積收費(fèi)的“單一制”熱價的根本差別就是實(shí)施了“兩部制”熱價。國家*發(fā)布的《城市供熱價格管理暫行辦法》，其中規(guī)定：城市供熱實(shí)行分類熱價，達(dá)到節(jié)能和熱計(jì)量的要求，實(shí)行按兩部制熱價計(jì)收熱費(fèi)。在國家四部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)供熱計(jì)量改革工作的意見》（“建城201014號”）中指示“將兩部制熱價中按面積收取的基本熱價比例暫按30%執(zhí)行”。
　　
　　兩部制熱費(fèi)體系
　　
　　兩部收費(fèi)制的英文名稱是TwopartTariff，其含義是指在銷售產(chǎn)品或服務(wù)時，向顧客收取兩部分款額，一部分款額是一筆固定費(fèi)，顧客交納此款后即可獲得產(chǎn)品或服務(wù)的購買權(quán)；另一部分款額是指顧客按產(chǎn)品或服務(wù)和數(shù)量和價格所交納的款額，叫變動費(fèi)。
　　
　　政府對兩部制熱價收費(fèi)的解釋是：用戶熱費(fèi)＝容量熱費(fèi)（或固定熱費(fèi)、基本熱費(fèi)）＋計(jì)量熱費(fèi)（或變動熱費(fèi)、用熱熱費(fèi)）。兩部制收費(fèi)在實(shí)踐中常見，例如通訊行業(yè)中固定的月租費(fèi)和出租車中的起步價就是固定費(fèi)，另外還收變動費(fèi)。目前國家推行的兩部制熱費(fèi)體系與一般的兩部制收費(fèi)體系是不同的，嚴(yán)格說來是一種“類兩部制”收費(fèi)體系，因?yàn)樗⒃诎疵娣e收費(fèi)的單一制收費(fèi)價格體系的基礎(chǔ)上，把全時段zui大量采暖極限條件下產(chǎn)生的總熱費(fèi)分割成兩部分結(jié)算，所以它與通常兩部制收費(fèi)體系的差別在于兩點(diǎn)：一是它們的動因和目的不同。兩部制熱費(fèi)體系是為了抑制過多的資源消費(fèi)，而通常兩部制收費(fèi)體系則是出于保障壟斷產(chǎn)業(yè)的保底利益。二是它們收費(fèi)的上限不同。兩部制熱費(fèi)收費(fèi)數(shù)額上限被封頂（采暖面積固定），實(shí)踐中平均起來每戶交費(fèi)會低于單一制收費(fèi)的數(shù)額。先進(jìn)計(jì)量用熱國家經(jīng)驗(yàn)表明，這種“類兩部制”收費(fèi)體系所調(diào)動的行為節(jié)能會產(chǎn)生節(jié)能20%30%的效果，熱費(fèi)明顯降低。
　　
　　基本熱費(fèi)的合理性
　　
　　基本熱費(fèi)的理念雖然已經(jīng)宣傳了多年，但是對它的質(zhì)疑聲音仍然沒有平息。有專家用通訊行業(yè)固定的月租費(fèi)（費(fèi)）來解釋基本熱費(fèi)的合理性。但是這種解釋似乎并未使民眾減少對它的不理解。因?yàn)楣姇?，為什么電價、水價、燃?xì)鈨r沒有兩部制收費(fèi)？
　　
　　其實(shí)，不少壟斷企業(yè)一直企圖推行電價、水價、燃?xì)鈨r的兩部制收費(fèi)系統(tǒng)，但是由于反對聲高于支持聲，那三個民生問題的兩部制收費(fèi)系統(tǒng)沒有形成氣候。而在供熱采暖行業(yè)，國家力推實(shí)施“類兩部制”熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)，主要是基于落實(shí)我國控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的三大基本國策的考慮。
　　
　　熱價為什么要實(shí)行基本熱費(fèi)，目前有兩種流行理由，*種是水、電、氣的物理性質(zhì)不同于“熱”，“熱”具有傳導(dǎo)、對流和輻射的傳遞方式。所以一般說來，在技術(shù)上難以做到把個別用戶與相鄰建筑空間進(jìn)行“熱絕緣”，這種理由還是科學(xué)的。而第二種理由則不太靠譜了，即維持供熱企業(yè)的基本生存需要。社會上有這種需求的公用事業(yè)型企業(yè)太多了，無法逐一顧及，比如公交公司，總不能因?yàn)橐S持它的生存，向市民攤派“公交乘車基礎(chǔ)費(fèi)”吧。
　　
　　基本熱費(fèi)的合法性
　　
　　在我國，供熱是一款“民生牌”壟斷型的公共產(chǎn)品，其價格由政府制定。我們注意到，兩部熱價制中“基本熱費(fèi)占總熱費(fèi)百分比”似乎不具有物價的通常性質(zhì)，制定基本熱費(fèi)占比似乎與《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》關(guān)系不太大，那么有沒有其他法律依據(jù)呢？目前與供熱采暖繳費(fèi)有密切關(guān)系的法律有兩部，即《物權(quán)法》與《合同法》。
　　
　　先看《物權(quán)法》，兩部熱價適用于集中供熱采暖的情況，因此涉及建筑物區(qū)分所有權(quán)的問題。在技術(shù)條件成熟時，業(yè)主住宅內(nèi)用不用熱和用熱多少是自己說了算。然而，對業(yè)主專有部分以外的共有共享建筑部分消耗的熱卻不是哪一位業(yè)主能單獨(dú)說了算的。雖然《物權(quán)法》中沒有供熱管理的條款，但依據(jù)《物權(quán)法》第八十條和第九十八條的內(nèi)容推論，共有共享部分建筑面積內(nèi)的熱費(fèi)和設(shè)施維護(hù)費(fèi)用應(yīng)該按照業(yè)主專有部分占建筑物總面積的比例確定。這應(yīng)該就是收基本熱費(fèi)的法律根基。
　　
　　再看《合同法》，熱既然是一種商品，雙方在交易中就應(yīng)該立有合同，將基本熱費(fèi)寫進(jìn)去。從《合同法》*百八十二條和*百八十四條合起來的規(guī)定推論：用熱人不交付熱費(fèi)的，供熱人可以按照國家規(guī)定的程序中止供熱。這一條款對供熱企業(yè)來說雖然是選擇性的，但是它所包含的意義是顯見的，即不繳熱費(fèi)停止供熱后，雙方扯平了，沒有收基本熱費(fèi)的意思。
　　
　　于是，關(guān)于基本熱費(fèi)的兩部法律之間發(fā)生了“刮蹭”。按照物權(quán)法的內(nèi)容推論，基本熱費(fèi)是合法的，按照合同法供熱條款規(guī)定，似乎基本熱費(fèi)又是多余的。但是如果將分戶室用熱擴(kuò)大成分樓棟用熱后，兩部法律情況“刮蹭”的問題又不復(fù)存在了。在分樓棟用熱的情況下，按照《物權(quán)法》推論，沒有了公攤建筑面積，也就不收基礎(chǔ)熱費(fèi)了，這正好與《合同法》中沒有規(guī)定收基礎(chǔ)熱費(fèi)的“漏洞”不謀而合，相安無事。這種條件假設(shè)并非臆造，在單一業(yè)主且不分租的樓棟很容易發(fā)生整樓不需要供熱，例如學(xué)校因放寒假，用熱單位因經(jīng)濟(jì)困窘。
　　
　　兩部制熱費(fèi)體系的公正性
　　
　　在實(shí)踐中，實(shí)施基本熱費(fèi)首先要出師有名，讓市民明白基本熱費(fèi)的內(nèi)容?；緹豳M(fèi)的內(nèi)容是否僅僅是業(yè)主公攤建筑內(nèi)（樓道電梯等）的供熱管理費(fèi)用？這個問題久有爭議。反對的聲音主要是：基本熱費(fèi)要“考慮熱在共有公攤建筑內(nèi)的熱傳遞到業(yè)主專有建筑內(nèi)的情況”，對此爭議至今沒有說法，更無法律規(guī)定。供熱企業(yè)和一些利益相關(guān)人出于自身利益，提出了計(jì)量用熱后，不采暖或很少采暖的“吝嗇鄰居”會“蹭熱”、“偷熱”、“借熱”，會產(chǎn)生新的不公平。
　　
　　關(guān)于相鄰用熱戶之間用熱需求不均衡，造成熱費(fèi)繳納不公的問題，我們可以從兩方面討論：一方面由于建筑物的圍護(hù)結(jié)構(gòu)千差萬別，加上熱傳遞總量測定的技術(shù)困難（比如一間無暖氣的空房間從隔壁吸收多少熱量、冷山墻的絕熱效果等），使得這個問題無法深究。另一方面，即便鄰間熱傳遞很嚴(yán)重，無采暖房間也總比冷山墻的情況要好得多，某種程度上講，低采暖量房間對高采暖量房間起到了“夾皮墻”的保溫作用，敞開自己家大門偷采樓道里熱量的“吝嗇鄰居”極為少見，所以“蹭、偷、借熱”的現(xiàn)象也不必細(xì)究。
　　
　　目前國家力推的兩部制熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)可能有不完善的地方，但是現(xiàn)有科技水平無法根據(jù)鄰間熱傳遞量數(shù)據(jù)對計(jì)量用熱收費(fèi)辦法提出修正系數(shù)。同時我們看到這樣一個事實(shí)：這種“類兩部制”收費(fèi)體系即便不公平也比單一制收費(fèi)體系要公平，即便不公正也比“大鍋飯”的熱費(fèi)體系要公正。在沒有創(chuàng)新出來“改良型”或者“三部制”的熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)之前，當(dāng)下兩部制熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)無疑是zui科學(xué)的熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)。
　　
　　兩部制熱費(fèi)體系的發(fā)展方向
　　
　　綜上所述，根據(jù)國家多部委的熱改戰(zhàn)略意圖和具體工作部署，結(jié)合目前的法律條款，在實(shí)施兩部制熱費(fèi)收費(fèi)體系時，不易過高制定基本熱費(fèi)占按面積一部收熱費(fèi)的比例，這也是上供熱改革先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)。我們將來的熱費(fèi)體系創(chuàng)新還要嘗試推行階梯性價格制度或累進(jìn)加價制度，通過價格信號來促進(jìn)資源節(jié)約，引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行合理消費(fèi)，增強(qiáng)全社會的節(jié)約意識，推進(jìn)節(jié)約型社會的建立。

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