基于經(jīng)濟(jì)法看我國綠色建筑的發(fā)展問題

閱讀：1974發(fā)布時間：2013-5-20

　　綠色建筑是指在建筑的全壽命周期內(nèi)，zui大限度地節(jié)約資源（節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材）、保護(hù)環(huán)境和減少污染，為人們提供健康、適用和的使用空間，與自然和諧共生的建筑①。自上世紀(jì)90年代綠色建筑概念引入我國，我國就開始了建設(shè)綠色建筑的實(shí)踐。截至2010年底，已評出114個標(biāo)識的綠色建筑。2012年，*、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布通知指出，力爭到2020年綠色建筑占新建建筑比重超過30%［1］。目前關(guān)于綠色建筑的研究多集中在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，筆者在考察影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素時發(fā)現(xiàn)，法律對各種利益關(guān)系的權(quán)利義務(wù)配置至關(guān)重要，處于制度層次的法律是推動綠色建筑發(fā)展的重要保障。綠色建筑法本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)法，經(jīng)濟(jì)法要求處理好政府與市場、法律與政策和市場中各利益主體之間的關(guān)系。本文擬從以上幾組矛盾關(guān)系中發(fā)現(xiàn)我國發(fā)展綠色建筑中的癥結(jié)所在，并提出解決問題的建議。

　　一、綠色建筑發(fā)展的主導(dǎo)力量———政府還是市場

　　建筑建造及其使用運(yùn)行、既有建筑改造和建筑壽命終結(jié)后處理的人類活動會對能源和環(huán)境帶來巨大影響，這一規(guī)律已越來越被人們所重視。發(fā)展綠色建筑，一方面是人類社會可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會利益本位的要求；另一方面，綠色建筑本身也符合社會公眾的私人利益，綠色建筑可使私人消費(fèi)者使用舒適、環(huán)保的居所，又不必支出更多的資源和使用費(fèi)用。所以，發(fā)展綠色建筑具有兩個方面的積極性，即政府為了維護(hù)社會公益而大力提倡發(fā)展綠色建筑，積極推動綠色建筑的開發(fā)和建設(shè)，消費(fèi)者為了私人利益而有動力購買和使用綠色建筑。因此，與其他市場一樣，在綠色建筑發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)存在兩種發(fā)揮作用的力量。但是，目前在我國綠色建筑發(fā)展過程中，綠色建筑的開發(fā)建設(shè)主要是依靠政府通過行政手段來推動的，政府通過發(fā)布大量的政策文件和具體的行動計(jì)劃實(shí)施發(fā)展綠色建筑的規(guī)劃，在實(shí)際上發(fā)揮著主導(dǎo)作用。具體開發(fā)建設(shè)綠色建筑的開發(fā)商更多地以追求利潤為天職，以利用政府政策爭取補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠為主要目標(biāo)。而消費(fèi)者似乎并不買綠色建筑的帳，只關(guān)心房屋的位置、面積、建造質(zhì)量、總體價格等，對房屋的綠色指標(biāo)并不關(guān)注。也就是說，在目前的綠色建筑市場中，政府似乎在唱獨(dú)角戲。后兩個主體的這種“依賴”、“無所謂”的心理和行為很不利于綠色建筑市場的進(jìn)一步發(fā)展。

　　經(jīng)濟(jì)法學(xué)原理認(rèn)為，在市場失靈的情況下，政府干預(yù)是必要的。同時，即使政府有必要進(jìn)行干預(yù)時，該干預(yù)也是要有限度和界限的［2］。具體到綠色建筑市場，我國政府的干預(yù)是否必要和合理，要分情況分階段進(jìn)行具體分析。在我國一直以來實(shí)行的“強(qiáng)政府、弱社會”治理模式下，市場的啟動多由政府來進(jìn)行，因此，在綠色建筑發(fā)展的初始階段，政府強(qiáng)有力的推動和干預(yù)是必要的。自發(fā)緩慢形成的綠色建筑市場與保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源的社會目標(biāo)相差過遠(yuǎn)。所以，政府的強(qiáng)行啟動和強(qiáng)制要求是具有正當(dāng)性和合法性的。在市場啟動之后的一段時期內(nèi)，政府的干預(yù)也有繼續(xù)存在的必要，在我國已經(jīng)發(fā)生過很多政府*退出后，某些領(lǐng)域的市場立刻土崩瓦解的先例。但是，等市場有了一定的自我造血功能之后，政府就應(yīng)當(dāng)大幅度退出，以釋放市場主體交易的自由空間，充分發(fā)揮市場主體的自主作用。此時，政府對市場的干預(yù)范圍、方式和形式要有根本性的變化。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)將綠色建筑發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)交還社會和市場本身，主要的干預(yù)領(lǐng)域應(yīng)限制在制定綠色建筑法律、完善綠色建筑市場環(huán)境、規(guī)制綠色建筑市場秩序之內(nèi)；干預(yù)的方式也要從微觀干預(yù)向宏觀干預(yù)、從具體干預(yù)向抽象干預(yù)、從直接干預(yù)向間接干預(yù)轉(zhuǎn)化。

　　在綠色建筑立法方面，國家和政府應(yīng)該結(jié)合我國資源、能源現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會總體發(fā)展水平，制定發(fā)展綠色建筑的總體目標(biāo)和科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一系列切實(shí)可行的法律制度體系。特別要注意對綠色建筑發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，擴(kuò)大法律監(jiān)督的覆蓋面，以促成全國綠色建筑市場的形成。其次，政府應(yīng)當(dāng)將對綠色建筑市場的監(jiān)管放在重要地位。在綠色建筑市場環(huán)境方面，*政府主管部門應(yīng)組織專家定期檢查地方政府、企業(yè)建筑節(jié)能實(shí)施計(jì)劃及進(jìn)展情況。針對綠色建筑良莠不齊、惡性競爭和假冒偽劣充斥等市場秩序混亂的現(xiàn)狀，各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)市場監(jiān)督和管理機(jī)制，建立公平競爭的市場秩序［3］（P36）。zui后，政府應(yīng)注重結(jié)合利用直接行政手段和間接經(jīng)濟(jì)激勵手段，協(xié)調(diào)開發(fā)商、消費(fèi)者、社會中介等各市場主體之間的利益關(guān)系。對于開發(fā)商，除了重點(diǎn)利用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)市場準(zhǔn)入、資質(zhì)、行政責(zé)任等方面的監(jiān)管和責(zé)任追究；對于消費(fèi)者，則主要應(yīng)運(yùn)用信息披露、*等激勵手段；對于社會服務(wù)中介，在zui初階段要大力扶持和培育，成熟后要更多運(yùn)用市場監(jiān)管手段進(jìn)行管理。

　　二、綠色建筑發(fā)展的行為準(zhǔn)則———法律還是政策

　　綠色建筑法具有經(jīng)濟(jì)法的一般特征，具有很強(qiáng)的政策性。而綠色建筑本身主要是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展的。那么，綠色建筑法是否就可以流動不居呢？綠色建筑法律與政策的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是怎樣的？

　　在我國，廣義上的綠色建筑法構(gòu)成層次十分豐富，既有“節(jié)能法”這種位階較高的法律，又有“綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)”這種具體的技術(shù)性規(guī)范，還有數(shù)量眾多的各地根據(jù)情況制定的政策。筆者認(rèn)為，處理好綠色建筑法律與政策之間的關(guān)系的原則是，綠色建筑法律規(guī)定綠色建筑發(fā)展總體的理念、原則、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等zui低要求，其余的事情交由政策、標(biāo)準(zhǔn)來完成，要充分發(fā)揮政策、標(biāo)準(zhǔn)的作用。這樣設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是，除了科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的因素外，我國幅員遼闊，各地的氣候條件、地理環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平與社會習(xí)俗等都有巨大的差異，作為未來建筑發(fā)展方向的綠色建筑與區(qū)域氣候、經(jīng)濟(jì)條件等密切相關(guān)。如果全國搞一刀切或者綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)固定不變，就會與發(fā)展綠色建筑的理念和價值要求發(fā)生較大的偏差或者背道而馳。

　　要完善綠色建筑政策、標(biāo)準(zhǔn)體系，一方面要正確對待國外標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要建立適合各區(qū)域特點(diǎn)的綠色標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)證明，國外綠色建筑的價值理念是值得借鑒的。但是，某些國家的綠色建筑的具體指標(biāo)嚴(yán)重忽視甚至背離了我國不同地域的能源資源供應(yīng)特點(diǎn)和建筑功能需求，會帶來極大的技術(shù)隱患和不正確的社會導(dǎo)向，因此，要正確甄別國外政策和標(biāo)準(zhǔn)，然后再決定是否適合我國實(shí)際。同理，在國內(nèi)，如果用一個標(biāo)準(zhǔn)去統(tǒng)一要求所有的建筑，是不現(xiàn)實(shí)更是不符合綠色原則的。例如，我國陜北延安一帶的窯洞建筑，順坡而建，冬暖夏涼，既節(jié)約土地，又節(jié)約能源，早已是“綠色建筑”。后來政府要求建造統(tǒng)一的綠色樓房建筑，這些建筑遠(yuǎn)不如以前的窯洞“綠色”，反而失去了當(dāng)?shù)卦械木G色節(jié)能優(yōu)勢。所以政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定要因地制宜，不同氣候地形區(qū)的建筑的綠色標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不一樣。再如，日本自2003年頒布了針對新建建筑的評價標(biāo)準(zhǔn)后，目前已先后頒布了針對既有建筑、改建建筑、新建獨(dú)立式住宅、城市規(guī)劃、學(xué)校以及熱導(dǎo)效應(yīng)、房產(chǎn)評估的評價標(biāo)準(zhǔn)，并即將頒布和實(shí)施針對都市的評價標(biāo)準(zhǔn)［4］。可見，不同類型建筑的綠色標(biāo)準(zhǔn)也可以不一樣。此外，這里必須指出的是，不同區(qū)域的建筑、不論新建建筑還是既有建筑，其綠色標(biāo)準(zhǔn)的政策、標(biāo)準(zhǔn)要求必須是不斷提高的，不能倒退①。我國有一項(xiàng)規(guī)定是，提倡地方的綠色標(biāo)準(zhǔn)要高于全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定正體現(xiàn)了綠色標(biāo)準(zhǔn)的高要求趨勢。當(dāng)然，政策、標(biāo)準(zhǔn)的變化性、趨高性并不意味著在實(shí)施過程中可以恣意行事，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會中，即使政策的干預(yù)也必須受法律實(shí)體目標(biāo)的引導(dǎo)和法定程序的約束。另外，完善綠色建筑政策、標(biāo)準(zhǔn)體系，還需要建立全面的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系。從目前我國頒布的綠色建筑相關(guān)法律法規(guī)來看，我們只有綠色建筑“節(jié)地”與“節(jié)能”方面的相關(guān)規(guī)定，而對于“節(jié)水”、“節(jié)材”以及建筑外環(huán)境保護(hù)方面尚未規(guī)定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)或者根本就沒有相關(guān)規(guī)定。綠色建筑是一個系統(tǒng)工程，各個部分之間存在相互影響和促進(jìn)的關(guān)系，只有制定全面的綠色標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)能效節(jié)約的zui大化。

　　三、綠色建筑發(fā)展的原動力———開發(fā)商還是消費(fèi)者

　　前文提及，我國目前綠色建筑市場發(fā)展的一個主要障礙是，綠色建筑的私人受益者沒有覺醒②。綠色建筑所具有的節(jié)能、環(huán)保、舒適和低成本等優(yōu)勢，并未被消費(fèi)者所認(rèn)識和接受。目前國家對綠色建筑的宣傳范圍很有限，多停留在更有商業(yè)眼光的開發(fā)商層次。其實(shí)，綠色建筑法的調(diào)整對象應(yīng)包括更廣泛的四個方面的關(guān)系：（1）國家在綠色建筑活動管理、指導(dǎo)過程中發(fā)生的縱向關(guān)系；（2）不同*門、不同科技領(lǐng)域之間在研究、開發(fā)、協(xié)作和管理綠色建筑過程中所發(fā)生的橫向關(guān)系；（3）綠色建筑部品生產(chǎn)商與開發(fā)商之間發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；（4）開發(fā)商與綠色建筑所有者、使用者（即消費(fèi)者）之間的關(guān)系等。目前政府特別重視*、第二、甚至第三個關(guān)系，而對處于綠色建筑交易末端的消費(fèi)者重視不夠。實(shí)際上，消費(fèi)者的zui終選擇才是zui重要的，綠色建筑的使用者、所有者的需求和偏好是綠色建筑開發(fā)建設(shè)的zui終原動力。試想，如果消費(fèi)者不認(rèn)可、不接受綠色建筑，綠色建筑市場如何得以建立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)？所以綠色建筑法律和政策激勵的主體還應(yīng)當(dāng)包含甚至應(yīng)當(dāng)主要是消費(fèi)者群體。在目前狀況下，注重綠色建筑法律關(guān)系中的“主體下移”是促進(jìn)發(fā)展綠色建筑市場的主要努力方向。“主體下移”、重視消費(fèi)者的制度主要包括以下兩個方面的內(nèi)容：一是明確和強(qiáng)化開發(fā)商綠色建筑中綠色信息披露的義務(wù)。如我國《節(jié)約能源法》第三十六條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在銷售房屋時，應(yīng)當(dāng)向購買人明示所售房屋的節(jié)能措施、保溫工程保修期等信息，需在房屋買賣合同、質(zhì)量保證書和使用說明書中載明，并對其真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。這些規(guī)定似乎很完善，但是這些規(guī)定僅僅屬于“應(yīng)當(dāng)怎樣”的倡導(dǎo)性規(guī)范，對開發(fā)商的綠色信息披露義務(wù)的約束力還比較弱。在這種制度設(shè)計(jì)下，如果開發(fā)商對建筑物的綠色信息不予披露，也不會對消費(fèi)者承擔(dān)法律責(zé)任③。筆者認(rèn)為，解決問題更有效的辦法，可以從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和消費(fèi)者知情權(quán)角度去尋找。房屋屬于消費(fèi)商品，這一觀念早已被立法所接受，而且房屋還是消費(fèi)者一生中zui大價值的消費(fèi)品，這也已經(jīng)被我國居高不下的房價所證實(shí)。按照民法通則、合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律，將房屋納入交易客體、消費(fèi)品和商品之列理所當(dāng)然。既然如此，那么針對于國于民如此重要的綠色建筑，將其中的綠色信息披露義務(wù)上升為開發(fā)商的強(qiáng)制性信息義務(wù)，并規(guī)定開發(fā)商對消費(fèi)者的相應(yīng)民事責(zé)任，是非常必要的。這樣，通過明確開發(fā)商的綠色信息披露說明義務(wù)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者知情權(quán)，就能夠促進(jìn)消費(fèi)者對綠色建筑的了解和激發(fā)購買行為。二是將綠色建筑中的綠色因素轉(zhuǎn)化為一定的*，明確體現(xiàn)于商品房交易價格中，鼓勵消費(fèi)者購買綠色建筑。目前，在房屋價格的構(gòu)成中，沒有綠色優(yōu)惠的扣除這一部分內(nèi)容，這就使得消費(fèi)者無法直接體驗(yàn)綠色建筑給其帶來的實(shí)際益處。如果將建筑物的能耗測量計(jì)算清楚，將開發(fā)商和消費(fèi)者分?jǐn)偟某杀颈壤⒄a(bǔ)貼等優(yōu)惠均在價格構(gòu)成中一一列出，讓消費(fèi)者實(shí)實(shí)在在地看到綠色建筑的優(yōu)惠、成本的回收預(yù)期等，這在一定程度上必會促進(jìn)消費(fèi)者的積極購買行為。

　　四、綠色建筑的評價主體———開發(fā)商還是社會中介

　　目前，我國綠色建筑市場發(fā)展面臨的主要障礙還有市場誠信的缺乏問題。某一建筑到底是綠色的還是非綠色的？這是一個問題。由于建筑工程的復(fù)雜性以及科學(xué)技術(shù)信息在開發(fā)商與普通消費(fèi)者之間的不對稱性，消費(fèi)者往往對號稱“綠色建筑”的建筑持有懷疑態(tài)度。在開發(fā)商和開發(fā)商之間，如果缺乏科學(xué)的評價機(jī)制和體系，誠信的開發(fā)商和不誠信的開發(fā)商可能會同樣獲得綠色建筑的稅收優(yōu)惠、貸款貼息等益處［5］。因此，建立建筑能效測評標(biāo)識和綠色建筑評價制度，是解決市場信息不對稱、建立和發(fā)展綠色建筑市場的核心問題之一。基于這一認(rèn)識，我國正在推進(jìn)建立綠色建筑評價體系。該體系包括建筑節(jié)能產(chǎn)品能效分級認(rèn)證和能效標(biāo)識管理制度、節(jié)能建筑評定體系、建筑能耗性能評級和綠色建筑性能評定分級等等內(nèi)容。而要完成和實(shí)施該評價體系，就必須建立專業(yè)、客觀、公正的綠色建筑鑒定認(rèn)證機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)制。

　　綠色建筑鑒定、認(rèn)證服務(wù)中介的使命應(yīng)當(dāng)由誰來擔(dān)當(dāng)呢？常見的一種現(xiàn)象是，很多開發(fā)商單方面號稱自己所建造的建筑為綠色建筑。事實(shí)上，在綠色建筑法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)主體中，除了開發(fā)商，還有消費(fèi)者兩者都不能擔(dān)當(dāng)綠色建筑的鑒定、認(rèn)證主體。因?yàn)樗麄兪蔷G色建筑的開發(fā)建設(shè)者和使用者，都是綠色建筑的直接當(dāng)事人，當(dāng)然不能為自己的產(chǎn)品或消費(fèi)品直接做裁判。那么，政府能否擔(dān)當(dāng)此任呢？也不能。因?yàn)橐环矫嬲疀]有能力提供這樣的專業(yè)服務(wù)，另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)法原理，政府一般不能作為市場主體直接經(jīng)營。經(jīng)濟(jì)法原理認(rèn)為，第三種力量———社會中介可以緩沖和克服公權(quán)力行使中的僵硬化和非專業(yè)化的缺陷，且社會中介是獨(dú)立的第三方主體，只有它才有可能向市場提供客觀、公正、專業(yè)化的技術(shù)認(rèn)證、鑒定、信息咨詢等服務(wù)。所以，建筑能效測評和綠色建筑評價要由社會技術(shù)服務(wù)中介組織來完成，而不是由開發(fā)商（或者消費(fèi)者）自己來承擔(dān)，更不能由政府來承擔(dān)。

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